Η αποικιακή προέλευση του ελληνικού μνημονίου
του Τζέιμι Μάρτιν
Όταν, πριν δύο εβδομάδες, δημοσιεύθηκαν στον τύπο οι σκληροί όροι του νέου «προγράμματος διάσωσης» για την Ελλάδα, πολλοί διερωτήθηκαν εάν η χώρα μπορεί ακόμα να θεωρείται κυρίαρχο κράτος. Ο όρος «αποικία χρέους», τον οποίο χρησιμοποιούσε από καιρό ο ΣΥΡΙΖΑ και οι υποστηρικτές του, άρχισε ξαφνικά να εμφανίζεται παντού στον τύπο. Ακόμη και οι Financial Times χρησιμοποίησαν αυτοκρατορικού τύπου ορολογία: «μια διάσωση με όρους σαν αυτούς που καθορίστηκαν στις Βρυξέλλες», έγραψαν σε ένα εντιτόριαλ της 13ης Ιουλίου, «κινδυνεύει να μετατρέψει τη σχέση με την Ελλάδα σε σχέση αποικιακού επικυρίαρχου προς τον υποτελή του».
Διατυπώσεις όπως αυτές οδήγησαν σε ιστορικές συγκρίσεις. Ως ένας δυνατός παραλληλισμός αναφέρθηκε η Αίγυπτος των τελών του δέκατου ένατου αιώνα. Το 1876, καθώς η υπερχρεωμένη Αίγυπτος βρισκόταν κοντά στην πτώχευση, ο Χεδίβης Ισμαήλ Πασάς συμφώνησε να δημιουργηθεί μια διεθνής επιτροπή, στελεχωμένη από Ευρωπαίους, που να έχει εποπτεία του αιγυπτιακού προϋπολογισμού και έλεγχο επί ορισμένων πηγών δημόσιων εσόδων, με σκοπό να εξασφαλίσει την έγκαιρη εξυπηρέτηση του εξωτερικού χρέους. Η ρύθμιση αυτή άνοιξε μια νέα και παρατεταμένη περίοδο έντονης ευρωπαϊκής επέμβασης στην Αίγυπτο –η Caisse de la Dette Publique καταργήθηκε μόλις το 1940.
Στην περίπτωση της Ελλάδας, η σύγκριση με την Αίγυπτο του δέκατου ένατου αιώνα εξυπηρετεί μια πολεμική χρήση κυρίως ως μεταφορά: οι ηγέτες της ευρωζώνης δεν πρέπει να αντιμετωπίζουν την Ελλάδα σαν να ήταν ημι-αποικιακό έδαφος. Αλλά εδώ λειτουργεί κάτι περισσότερο, που δεν είναι απλώς μεταφορά –τουλάχιστον ιστορικά μιλώντας. Όπως έχουν δείξει πρόσφατες έρευνες στη διεθνήιστορία, υπάρχουν σημαντικές, και συχνά συσκοτισμένες, συνέχειες ανάμεσα στους θεσμούς και τις πρακτικές του ευρωπαϊκού ιμπεριαλισμού και τα συστήματα παγκόσμιας διακυβέρνησης που δημιουργήθηκαν ή επεκτάθηκαν κατά το δεύτερο μισό του εικοστού αιώνα[1].
Μία τέτοια περίπτωση είναι και η διεθνής χρηματοπιστωτική εποπτεία και διοίκηση. Η πρώτη φορά που ένας διεθνής οργανισμός επέβλεψε ένα πρόγραμμα λιτότητας σχεδιασμένο για να κερδίσει την εμπιστοσύνη ξένων δανειστών, ήταν ακριβώς η εμπειρία του εξωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου στην Αίγυπτο, καθώς και σε άλλες παρόμοιες «αποικίες χρέους», η οποία δημιούργησε ένα μοντέλο για το πώς πρέπει να σχεδιάζεται ένα τέτοιο πρόγραμμα.
Την άνοιξη του 1921, η νεαρή τότε Κοινωνία των Εθνών, ενώ ακόμα πάλευε να προσδιορίσει τον οικονομικό της ρόλο, κλήθηκε να βοηθήσει στη διάσωση του ηττημένου και διαμελισμένου αυστριακού κράτους από τον εξοντωτικό υπερπληθωρισμό και την οικονομική αστάθεια[2]. Άρχισε αμέσως τη δουλειά για ένα φιλόδοξο διεθνές πρόγραμμα οικονομικής ανασυγκρότησης[3]. Τίποτε παρόμοιο δεν είχε επιχειρηθεί μέχρι τότε στην καρδιά της Ευρώπης· το μόνο πραγματικό σχετικό προηγούμενο προερχόταν από τη διακυβέρνηση εδαφών υπερπόντιων ή –για την περίπτωση της Ελλάδας τη δεκαετία του 1890- της ευρωπαϊκής περιφέρειας.
Το μείζον πρόβλημα που αντιμετώπιζαν από την πρώτη στιγμή οι υπάλληλοι της ΚτΕ στην Αυστρία ήταν: πώς να βασιστούν στο νέο και αδύναμο μετά την κατάρρευση των Αψβούργων κράτος, ώστε να πραγματοποιήσει τις επώδυνες μεταρρυθμίσεις που θεωρούσαν απαραίτητες –την άμεση παύση της εκτύπωσης χρήματος και μια γερή δόση δημοσιονομικής λιτότητας; Εάν έκανε αυτές τις μεταρρυθμίσεις, το αυστριακό κράτος θα μπορούσε να ζητήσει ξένα δάνεια και σταδιακά να ξαναρχίσει κανονική οικονομική δραστηριότητα. Αλλά ήταν σαφές ότι όλα αυτά δεν θα ήταν δημοφιλή στην κοινωνία: η Αυστρία είχε ένα από τα ισχυρότερα σοσιαλδημοκρατικά κόμματα και μερικά από τα καλύτερα οργανωμένα συνδικάτα στην Ευρώπη. Η απόλυση χιλιάδων υπαλλήλων, οι περικοπή επιδομάτων και η αύξηση φόρων δεν ήταν αστείο· οι εργατικές ταραχές θα ήταν αναπόφευκτες, φοβούνταν οι αξιωματούχοι της ΚτΕ.
Αυτό που χρειαζόταν ήταν ένα σύστημα εξωτερικής εποπτείας στη Βιέννη, υπό την ηγεσία κάποιου που να μην προέρχεται από την Αυστρία και να μην εμπλέκεται στην εθνική πολιτική. Ένας «ουδέτερος» πειθαρχητής, με άλλα λόγια, ο οποίος να φροντίσει ώστε το κράτος θα έκανε ό,τι μπορούσε για να σταθεροποιήσει το νόμισμα –ακόμη και απέναντι σε εσωτερικές πολιτικές αναταραχές. Οι ξένοι δανειστές ζήτησαν επίσης να εκχωρηθεί εξωτερική εποπτεία επί των περιουσιακών στοιχείων του αυστριακού κράτους ως εξασφάλιση των δανείων τους. Χωρίς αυτές τις εγγυήσεις, φοβούνταν οι υπάλληλοι της ΚτΕ, λίγοι θα έστελναν τα χρήματά τους στην Αυστρία. Προκειμένου να κριθεί άξιο εξωτερικής βοήθειας, το αυστριακό κράτος έπρεπε έτσι να δεχθεί δραματική περιστολή της κυριαρχίας του.
Τα μόνα μοντέλα για μια τέτοια χρηματοπιστωτική εποπτεία προέρχονταν από τη διοίκηση του δημόσιου χρέους κρατών και αποικιών εκτός Ευρώπης, ή στην περιφέρειά της, το δέκατο ένατο και τις αρχές του εικοστού αιώνα: την Αίγυπτο, την Οθωμανική Τουρκία, την Κίνα, τη Δομινικανή Δημοκρατία, την Τυνησία, την Ελλάδα και ούτω καθεξής. Αυτά τα υπό εξωτερική διοίκηση συστήματα ελέγχου θεσπίζονταν συνήθως σε περιπτώσεις όπου οι ξένοι δανειστές, φοβούμενοι απώλειες, πίεζαν τις κυβερνήσεις τους να παρέμβουν διπλωματικά ή ακόμη και να εισβάλουν στο κράτος ή την αποικία-οφειλέτη. Στη συνέχεια, ζητούσαν να μεταφερθεί ο έλεγχος της δημοσιονομικής πολιτικής του οφειλέτη σε μια εξωτερική επιτροπή η οποία να επιβλέπει τις δημόσιες δαπάνες, ώστε να μην θέτουν σε κίνδυνο την εξυπηρέτηση του χρέους, και ενίοτε να αναλαμβάνει τον άμεσο έλεγχο των πηγών κρατικών εσόδων.
Στις αρχές του 1920, οι τραπεζίτες στη Βρετανία, τις ΗΠΑ και την Ευρώπη δεν έβλεπαν το πρόβλημα της αυστριακής χρηματοπιστωτικής αστάθειας τόσο διαφορετικό από τις προηγούμενες περιπτώσεις. Αν ήταν να δοθούν δάνεια, επέμειναν ότι έπρεπε να δημιουργηθεί στη Βιέννη ένα σύστημα φορολογικού ελέγχου ουσιαστικά ταυτόσημο με εκείνο της Δημόσιας Διοίκησης του Οθωμανικού Χρέους ή της Υπηρεσίας Ναυτιλιακών Τελωνείων της Κίνας. Οι αξιωματούχοι της ΚτΕ διαμαρτύρονταν: τέτοιες μορφές διοίκησης δεν μπορούν να ασκηθούν άμεσα στην «πολιτισμένη» Ευρώπη χωρίς να προκαλέσουν σοβαρή πολιτική δυσαρέσκεια. Καμία άλλη παρόμοια κατάργηση της οικονομικής κυριαρχίας ενός λευκού, ευρωπαϊκού, χριστιανικού κράτους δεν είχε ξαναγίνει ποτέ πριν –με εξαίρεση την Ελλάδα.
Παρ’ όλα αυτά, οι αξιωματούχοι της ΚτΕ μελέτησαν αυτούς τους μηχανισμούς επιβολής του χρέους και τους χρησιμοποίησαν ως πρότυπα για την Αυστρία. Επί τόπου, υπεύθυνος του προγράμματος της ΚτΕ ορίστηκε ένας «Γενικός Επίτροπος», ο οποίος έδρευε στη Βιέννη και διέθετε δικαίωμα βέτο επί του αυστριακού προϋπολογισμού. Μπορούσε να αρνηθεί να διαθέσει κεφάλαια αν οι αυστηρές μεταρρυθμίσεις που ζητούσε δεν προχωρούσαν σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα. Λογοδοτούσε σε μια πολυεθνική Επιτροπή Ελέγχου, και το όλο σύστημα είχε στηθεί και συντονιζόταν από την Οικονομική Επιτροπή της ΚτΕ στη Γενεύη. Ως Γενικός Επίτροπος επιλέχθηκε ο δήμαρχος του Ρότερνταμ, Alfred Rudolf Zimmerman, που βασικό του προσόν ήταν ότι είχε καταστείλει επιτυχώς μια σοσιαλιστική εξέγερση το 1918. Γρήγορα έγινε ένας από το πιο ισχυρούς –και πιο μισητούς- ανθρώπους στη Βιέννη.
Ο Άλφρεντ Ρούντολφ Ζίμμερμαν ποζάρει πίσω από το γραφείο του. Φωτογραφία: Leren
Οι αξιωματούχοι της ΚτΕ αφιέρωσαν πολύ κόπο για να πείσουν ότι το σύστημα που σχεδίασαν για την Αυστρία δεν ήταν ίδιο με εκείνα που εφαρμόστηκαν στην Αίγυπτο, την Τουρκία και την Κίνα: εδώ, οι ιδιώτες δανειστές δεν ανέλαβαν άμεσα τον έλεγχο της αυστριακής φορολογικής πολιτικής· κάτι τέτοιο ήταν αδιανόητο, επέμειναν, σε ένα μοντέρνο και «πολιτισμένο» ευρωπαϊκό κράτος. Απλώς εδώ η Κοινωνία των Εθνών θα χρησίμευε ως μεσολαβητής, ή ως «μαξιλαράκι», μεταξύ των δανειστών και του αυστριακού κράτους. Αυτό θα έκανε μικρότερη την ταπείνωση που ένιωθαν οι Αυστριακοί, ενώ παράλληλα θα απέτρεπε τους ξένους δανειστές από το να πιέζουν τις κυβερνήσεις τους για εισβολή κάθε φορά που είχαν απώλειες. Αντί να ζητούν κανονιοφόρους, θα μπορούσαν τώρα να υποβάλλουν τις καταγγελίες τους στη Γενεύη.
Οι γραφειοκράτες και εμπειρογνώμονες που είχαν αναλάβει την ανασυγκρότηση της Αυστρίας επέμεναν να τονίζουν ότι εκτελούσαν την αποστολή ενός καθαρά ουδέτερου διεθνούς οργανισμού. Αυτό το έκαναν, εν μέρει, για να αποκρύψουν αυτό που ήταν προφανές σε όλους τους παρατηρητές: ότι το σύστημά τους για την Αυστρία είχε πράγματι πολλά κοινά με εκείνα που είχαν σχεδιαστεί για τον μη-ευρωπαϊκό κόσμο. Τα χρόνια εκείνα, για παράδειγμα, η «οθωμανοποίηση» είχε γίνει ένας δημοφιλής μειωτικός όρος στη Γερμανία, καθώς αυξάνονταν οι φόβοι ότι μια παρόμοια λύση επρόκειτο να επιβληθεί και στο Βερολίνο[4]. Οι αξιωματούχοι της ΚτΕ αντιμετώπιζαν συχνά επικρίσεις ότι η δραστηριότητά τους στη Βιέννη συνιστούσε δραματική παραβίαση της κυριαρχίας της Αυστρίας, και ακόμη ότι είχαν εκμεταλλευτεί τη μεταπολεμική αδυναμία της χώρας για να «επιβάλουν μια ξένη τυραννία»[5].
Αυτό που είχαν φέρει στη Βιέννη μπορεί να μην ήταν ακριβώς μια οθωμανικού ή κινεζικού τύπου διοίκηση του δημόσιου χρέους, αλλά δεν απείχε και πολύ[6].
Η Κοινωνία των Εθνών καθιέρωσε παρόμοια προγράμματα οικονομικής ανασυγκρότησης σε πολλά διαφορετικά κράτη της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης τα επόμενα χρόνια. Αν και η χρηματοοικονομική σταθερότητα της Ευρώπης δεν άντεξε ούτε μέχρι τη δεκαετία του 1930, το έργο της ΚτΕ στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη είχε μια μακρά μετά θάνατον ζωή, καθώς αποτέλεσε σημαντική πηγή εμπειρίας και τεχνογνωσίας για το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο[7].
Εδώ λοιπόν μπορεί να βρεθεί η απώτερη προέλευση των μεταγενέστερων προγραμμάτων «διαρθρωτικών προσαρμογών» του ΔΝΤ, όπως και του πρόσφατου ελληνικού προγράμματος διάσωσης. Όταν αυτά τα πρώιμα σχέδια ανασυγκρότησης άρχιζαν να τίθενται σε εφαρμογή, οι σχεδιαστές τους δεν είχαν πολλά παραδείγματα από τα οποία να αντλήσουν έμπνευση. Το καλύτερο που βρήκαν να κάνουν ήταν να επαναφέρουν μια μορφή ημι-αποικιακής διοίκησης πίσω στη μητρόπολη –μολονότι ήξεραν ότι αυτό μπορεί να δημιουργήσει ένα επικίνδυνο προηγούμενο για την αντιμετώπιση ενός κυρίαρχου ευρωπαϊκού κράτους.
Ο Jamie Martin είναι υποψήφιος διδάκτορας στο Τμήμα Ιστορίας του Πανεπιστημίου του Χάρβαρντ. Πρώτη δημοσίευση: The Colonial Origins of the Greek Bailout. Μετάφραση: Α.Γ. Χρησιμοποιήθηκε αυτούσια η εικονογράφηση από το πρωτότυπο.
[1] Πιο πρόσφατα, στο Susan Pedersen, The Guardians: The League of Nations and the Crisis of Empire (Oxford: Oxford University Press, 2015).
[2] Βλ. Patricia Clavin, Securing the World Economy: The Reinvention of the League of Nations, 1920-1946 (Oxford: Oxford University Press, 2013), για μια πρωτοποριακή μελέτη του οικονομικού έργου της Κοινωνίας των Εθνών.
[3] Η πληρέστερη ανάλυση της οικονομικής ανασυγκρότησης της Αυστρίας από την ΚτΕ είναι του Nathan Marcus, The most thorough account of the League’s financial reconstruction of Austria is in Nathan Marcus, “Credibility, Confidence and Capital: Austrian reconstruction and the collapse of global finance, 1921-1931.” αδημοσίευτη διδακτορική διατριβή, New York University, 2012.
[4] Stefan Ihrig, Atatürk in the Nazi Imagination (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014), 26.
[5] Salter, “General Survey,” in League of Nations, The Financial Reconstruction of Austria: General Survey and Principal Documents (Geneva, 1926), 82.
[6] Η Anne Orde υποστηρίζει ότι η διοίκηση της ΚτΕ στην Αυστρία στην πραγματικότητα προέβλεπε μεγαλύτερο έλεγχο στα δημόσια οικονομικά από ό,τι το οθωμανικό και το κινεζικό αντίστοιχό της. Βλ. Orde, British Policy and European Reconstruction After the First World War (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), 144-145.
[7] Για το σημείο αυτό, βλ. Louis Pauly, “The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund.” Essays in International Finance, 201 (Princeton: Princeton University Press, 1996), 1-52.